关于向国有资本投资公司转变的思考

2022年6月，国务院国资委印发通知，中国宝武、国投、招商局集团、华润集团和中国建材等5家企业正式转为国有资本投资公司，对国有资本投资公司试点企业进行了调整优化。首批国有资本投资公司的获批，是国资监管从“管企业”过渡至“管资本”的重要节点。国家电投集团基金管理有限公司党委对国有资本投资公司运作特征，进行系统研究，形成以下思考和工作建议。

一、国有资本投资公司核心特征

国有资本投资公司作为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。国有资本投资公司以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作，不从事具体生产经营活动。国有资本投资、运营公司对所持股企业行使股东职责，维护股东合法权益，以出资额为限承担有限责任，按照责权对应原则切实承担优化国有资本布局、提升国有资本运营效率、实现国有资产保值增值等责任。国有资本投资公司具有以下几个核心特征：

一是战略定位。国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，按照国有资本布局和结构优化要求，以对战略性核心业务控股为主，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用，推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级，培育核心竞争力和创新能力，积极参与国际竞争，着力提升国有资本控制力、影响力。在投资方向上，国有资本投资公司向重点行业、关键领域和优势企业集中，是更好服务国家战略需要；在培育战略新兴产业方面，国有资本投资公司正不断发挥出产业基金的孵化器作用，采取更加市场化、专业化的手段，形成培育发展战略性新兴产业的新机制。

二是总部功能。国有资本投资公司是以管资本为引导，聚焦于管战略规划、管资源配置、管资本运营、管风险控制、管党建引领等核心职能，推动投资运营权利上移、生产经营职能下沉。国有资本投资公司在改革过程中要强化总部职能改革与优化管控模式，构建小总部，配齐配强总部各项核心功能。

三是治理结构。国有资本投资公司应完善集团“四会一层”公司治理结构，以股权管理为主规范子企业公司治理，做实子企业董事会。国有资本投资公司不设股东会，由政府或国有资产监管机构行使股东会职权，政府或国有资产监管机构可以授权国有资本投资、运营公司董事会行使股东会部分职权。按照中国特色现代国有企业制度的要求，国有资本投资公司设立党组织、董事会、经理层，规范公司治理结构。

四是管控模式。国有资本投资公司构建符合“管资本”定位下的公司治理的管控模式，一般采取战略性管控模式，也有实施“战略+财务”或“战略+运营”型管控模式。在纵向管控结构上，国有资本投资公司一般采取“集团总部资本层—业务单元资产层—运营单元执行层”的三层管控结构。并通过优化组织结构、优化权责关系、优化制度体系、优化共享服务等管控手段进行差异化管控。

五是授权机制。国有资产监管机构根据国有资本投资公司具体定位和实际情况，按照“一企一策”原则，授权国有资本投资公司履行出资人职责，制定监管清单和责任清单，明确对国有资本投资公司的监管内容和方式，依法落实国有资本投资公司董事会职权。国有资本投资公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。

二、现有国有资本投资公司运作特点

结合上述国有资本投资公司的核心要素，现有国有投资公司运作呈现出以下特点：

一是厘清功能定位，明确使命和目标。结合相关政策来看，国有企业要成为国有资本投资公司，必须明确国有资本投资公司是国有资本布局优化与调整的“特种兵”，是在某一或某些国计民生的重大行业领域成为承担国家产业责任的平台，是在特定领域成为代表世界一流水平的中国国有企业投资者。中国宝武提出“以驱动钢铁生态圈绿色智慧转型发展，促进企业各利益相关方共同成长”为使命，致力于成为“全球钢铁业引领者和世界级企业集团”。国投提出“以投资创造更美好的未来，建成具有全球竞争力的世界一流资本投资公司”。华润集团提出“打造具有华润特色的国有资本投资公司，成为具有全球竞争力的世界一流企业”。招商局打造三个“世界一流”和四个“国内领先”，致力于建设成为具有国际竞争力的世界一流企业。中国建材致力于打造成为在材料领域具有全球竞争力的世界一流投资公司。从以上定位看，5家“转正”央企在改革实践中一定是对国有资本投资公司的使命和改革要求具有非常清晰的认知。

二是构建“小总部”，配齐配强总部核心功能。集团总部作为国有资本投资公司的决策中心、调控中心，其职能定位对国有资本投资公司整体改革与发展起着决定性作用。从五大央企集团的总部核心功能来看，均为积极构建的“小总部”，对集团总部机构进行精简。中国宝武、国投、招商局总部职能人员均未超过300人。同时，围绕国有资本投资公司总部职能定位，五大央企在总部职能中配齐配强战略规划、资本配置、监督风控、孵化创新等核心功能。

三是围绕总部职能定位，优化管控模式。中国宝武以完善母子公司管控体制为切入点强化对子公司的战略和财务管控，国投采用的是战略管控和财务管控相结合的模式，招商局采用的是以战略为导向的财务管控模式，华润采用的主要是战略管控模式。从实践来看，五大央企集团总部对下属业务单元所执行的管控模式更多的是以战略管控为主，财务管控为辅的这种方式。从政策来看，国有资本投资公司应建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，对所持股企业考核侧重于执行公司战略和资本回报状况。而五大央企集团的实践也恰恰符合政策的要求，完全符合国有资本投资公司的改革要求。

四是完善法人治理结构。作为国有资本投资公司，需要按照相关政策规定，建立健全法人治理结构。同时，在实际改革过程中进行优化与调整。从政策规定来看，国有资本投资公司的基本组织形式是公司制，按照《中华人民共和国公司法》对法人治理结构的相关规定，原则上应该设立董事会、党委会、监事会和经理层。五大央企集团设置的治理结构完全符合相关政策规定的国有资本投资公司的治理结构，分别设立了党组织、董事会、经理层等，其中集团总部都形成了外部董事占多数的董事会结构。作为国有资本投资公司，五大央企集团积极推动下属企业董事会应建尽建，形成外部董事占多数的董事会治理结构。

五是科学有序授权放权，确保授的准、接得住、管得好。从五大央企集团的实践来看，给下属企业授权需要根据企业的不同类型、不同层级、不同实力进行授权，同时授权不能一刀切、一成不变，要定期对企业的行权能力进行评估，进行动态调整。国投按照“一企一策、试点先行”的原则，通过对二级子公司进行测评确定其授权类型进行分类授权，并开展充分授权试点，将70多项授权下放子公司。招商局加大简政放权力度，对涉及日常经营管理的一般职责，逐步归位于子公司，并根据公司类型进行分类管控与分级授权。一方面，集团根据公司类型采取不同的管控方式，并建立战略层层分解、权利层层授予、责任层层落实的分级授权经营体系。另一方面，总部对各类子公司累计下放投资管理、人事管理等方面关键权利40项，二级公司在投资、融资、工资总额等环节的自主权进一步扩大。

六是强化主业实业，发挥产业引领作用。国有资本投资公司是以服务国家战略（所属地区发展战略）、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，要充分发挥其投资平台作用，推动国有经济布局优化和结构调整。中国宝武和中国建材坚持战略引领，加大对主责主业的资源投入。中国宝武以“老大变强大”为导向，加快钢铁主业行业整合，以市场化方式重组重钢、马钢和太钢，并先后托管中钢、昆钢，实现“亿吨宝武”目标，初步建立与中国钢铁业全球地位相匹配的企业空间规模体系，形成可复制可推广的联合重组发展模式。招商局集团积极寻求香港潜在投资机会，收购香港物业管理服务供应商创毅控股53.51%股份，正式进入香港物业管理市场。国投集团发挥基金投资独特优势，累计投资了一批打破国际技术壁垒、攻克“卡脖子”技术的100%多家企业，其中63个项目在科创板上市。中国建材下属企业洛阳玻璃能够维持生产经营，令玻璃业务平台能够存续在集团中，保持了集团建材行业产业链的完整。华润集团加大结构调整力度，有序退出非主业、非优势业务。因此，五大央企集团在改革中坚持服务国家战略，结合自身发展定位，通过加大资本投入、实施并购重组、强化运营提升等途径，将资源向核心主业、关键领域和优势企业集中。同时，由“被动退出”转为“主动退出”，多措并举清理退出非主业板块和低效无效资产，聚焦主责主业优化布局结构，进一步实现国有资本投资公司的发展目标。

七是积极推动市场化经营机制改革，完善市场化经营机制。从改革举措来看，五大央企集团的改革方向基本一致，都是希望通过各项改革手段，实现“能上能下、能进能出、能增能减”的问题。在完善选人用人机制方面，中国宝武推进子企业领导班子和领导人员“双优化”，逐步落实经理层法定职权。在全面推行任期制和契约化管理方面，华润推进经理层成员任期制和契约化工作覆盖各级子企业和经理层成员，管理人员末等调整或不胜任退出的人数占比4.7%。在收入分配制度改革方面，招商局明确二级公司工资总额增幅原则上不高于利润总额增幅，劳动生产率行业对标调节，对二级公司工资总额实施分类管理。在建立健全中长期激励机制方面，华润集团根据所属企业实际，综合运用战略配售、跟投、限制性股票和超额利润分享等多种方式实施中长期激励。华润生物医药核心骨干员工组成的员工持股平台参与认购，并率先实施职业经理人制度，华润三九、华润江中、华润微电子已实施股权激励。

综上所述，此次5家央企集团能“转正”，是因为其功能定位准确、资本运作能力突出、布局结构调整成效显著；在落实授权经营体制改革要求，探索建立以资本为纽带、以公司治理为基础的管控模式，推动权力“层层松绑”等方面，均走在前列；在优化管控模式、调整产业结构、提升投资运营水平、推进市场化改革等方面，探索形成了符合国有资本投资公司功能定位的好经验好做法。

三、有关工作思考

作为国有投资公司试点企业，国家电力投资集团有限公司（下文简称“国家电投”）应充分发挥投资公司功能定位，不断推进自身职能转变，可考虑从以下十个方面推进相关工作：

一是重视充实资本实力。国有资本投资公司的资本实力是公司承担好责任、发挥好功能、发展好企业的基本保障，未来可进一步增加注册资本金，采取股权注入、资本运作、收益投资等运作模式，提高国有资本运作效率和水平，实现资源、资产、资本、资金的良性循环。

二是积极发挥基金运作效能。坚持直接投资和基金投资“双轮联动”，发挥基金引领产业发展、服务科技创新等作用，以股权基金投资为关键抓手，在产业链布局、战略性新兴产业发展及国资国企改革等方面发挥作用，搭建国有资本投资市场化运作平台，以融促产、以融强产，服务于国家电投全产业链的发展。

三是增强更多金融属性。国有资本投资公司在业务开展时，时常发生基金设立、股权投资、市值管理、产权交易、资产管理等业务，而这些业务经常需要相应的金融或类金融牌照。可尝试与银行、券商、产权交易所、资管等金融或类金融公司进行股权融合，增强集团公司的金融属性，推动金融业态与产业发展有机结合，使集团公司在资金管理、产业投资、产业经营、供应链经营和市值管理等功能得到强化，实现作为融资主体、投资主体以及产业整合主体的功能定位。

四是赋予市值管理的权限。由于资本市场具有频繁波动性，为践行央企担当，维护资本市场的稳定和实现国有资产的保值增值，可对持有的上市公司股权进行价值管理，通过判断其合理价值，适时进行增持或减持，提高上市公司股权的流动性，实现国有股权市场化运营、市值管理、进退流转、保值增值。

五是创新资本运作手段。拥有较为完善的资本运营体系和较强的资本运营能力，是国有资本投资公司的内在要求和鲜明特色。建议国家电投进一步整合优质资源，进行强强联合，进一步丰富资本运作手段，可以通过如深化混合所有制改革引入社会资本、开展资本市场融资增强上市公司实力、推进整合重组提升企业规模和运用资本创新工具提升资产流动效率等方式来全面提升资本运营能力。

六是优化产业布局。国有资本投资公司通过投资、收购、重组等方式进行规模扩张及产业链上下游拓展，实现业务协同，增强市场竞争力。可围绕产业链上的主导环节进行规模扩张，以提升产业竞争力为方向，加快基础产业转型升级，培育发展战略性新兴产业，不断增强产业链供应链韧性和竞争力，或是沿产业链向上游或下游延伸，优化上下游分工与协作，促进业务协同发展。

七是加大授权放权力度。一方面，进一步获得国资委对国有资本投资公司更加灵活的授权放权清单，加大内部职能的优化调整力度，修订完善权力清单和责任清单，将部分穿透式管理的审批权限予以下放；另一方面，根据不同子企业类型，“一企一策”制定差异化授权方案，国家电投加大对下属企业授权放权力度，如对二级企业股权的市值管理、对持股企业行使股东权利、持股资产重组整合、投融资、薪酬人事等进一步授权放权，给予子企业更大的自主经营决策空间。

八是完善市场化经营机制。国有资本投资公司作为综合性改革平台，要发挥各项改革工作的综合效应，进一步深化市场化经营机制改革。建议进一步通过三项制度改革，优化工资总额管理方式，放开股权激励收益水平限制。对从事新产业、新业态、新商业模式或投资周期较长、具有较高风险和不确定性的风险投资和创新业务领域的企业和项目，按照风险共担、利益共享原则实施跟投机制。运用多种灵活的中长期激励、员工持股、市场化跟投、超额利润分享等措施，持续提高企业效率、激发企业活力。

九是发挥研究智库作用。建议适时组建类似国资研究院、资本运营研究院等政策研究部门，构建高端咨询服务体系，把产业研究作为业务模式之一，对产业发展、国资国企改革进行基础性、前瞻性研究，以重大投资项目同步可研、理论研讨、信息咨询、合作交流和成果推广等多种形式，为集团公司改革发展决策提供专业智库支撑，促进国有资产向优质资本转化。

十是提供优质服务增值。在国资运营同质化严重的今天，提供更加优质的服务会成为一种不可或缺的竞争力，优质的增值服务既能防范投资风险，也能实现国有资本投资公司与所投公司的共赢发展。国家电投应进一步重视为投资项目公司提供全链条的优质服务，坚持三分投资、七分服务理念，对投资项目提供包括上市融资、资源整合、争取优惠政策、建立技术支撑、开拓项目来源等增值服务，打造共生共享共赢的投资生态圈，以“资本赋能+投后增值”助推投资企业快速健康发展。

  责任编辑：邸丽澄