内部控制是企业实现现代化管理、保证自身有效防范各种风险的关键手段。因此企业需要综合各方面因素构建科学合理的内部控制体系，凭借高效的内部控制全面掌控经营管理的各个环节，及时识别、防御风险，保障自身可以实现可持续发展。对于国有企业，内部控制是企业党组织会议、董事会、经理层等有效衔接、联合控制企业的经营手段和措施。党组织在国有企业中是独具中国特色的治理主体，内部控制如何兼容国家出台的内部控制规范与党组织条例规范是值得深入探索的。

1  国企内部控制概述

随着经济全球化和市场全球化的不断推进，国有企业作为我国市场经济体系中重要的组成部分之一，同样面临着不断变化的风险和挑战，其中涉及到市场风险、运营风险、法律风险和财务风险等因素。由于企业在经营发展过程中会遇到很多风险，因此需要着重建设内部控制体系。国家部委相继发布的《企业内部控制基本规范》（财会〔2008〕7号）、《关于印发企业内部控制配套指引的通知》（财会〔2010〕11号）等相关规定，对国有企业加强内部控制具有重要意义。就南宁市属国有企业而言，南宁市国资委于2020年发布了《关于贯彻落实自治区国资委关于印发加强监管企业内部控制体系建设与监督工作实施意见的通知》，为各市属国有企业建立完善的内部控制机制提供参考和依据。从目前广西区内外国有企业内部控制机制建设情况上来看，部分国有企业对内部控制机制的建设仍处于探索尝试阶段，目前仍缺乏一套程序化、规范化、制度化、标准化的内部控制流程，特别是缺乏党组织的参与监督，容易出现“两张皮”现象。

2  党组织参与国企内部控制建设的必要性

（1）党组织参与国企内控机制建设能够更好地实现国有资产保值增值。《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》规定，党委会要对企业资产重组、产权转让、资本运作和大额投资中的原则性、方向性问题进行前置讨论，再由董事会或经理层决策，为党组织参与国企内部控制机制建设提供了党内依据。“十四五”期间，南宁市属多家国有企业确立了“加快转型升级，打造千亿产业集群”的发展目标。随着南宁市属国企的快速发展，党组织作为国有企业的政治核心地位也日益凸显，党组织从政治层面的推动，客观上能够促进国有企业加快理顺内部管理流程，依托工会、基层党组织等机构及时发现和防御企业在经营发展的过程中遇到的问题和风险，利用内控机制规范员工行为和企业的发展方向，同时进一步优化组织架构和内部资源配置，充分发挥出内控机制作用，防止出现内部人控制或降低内部人控制的程度，为实现国有企业的整体发展目标创造适合的环境和氛围。

（2）党组织能够帮助企业更好地实现内部沟通交流。《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》明确规定了国有企业党委（党组）要前置研究讨论企业重大经营管理事项，还要领导企业工会、共青团、妇女组织等群团组织，加强企业管理层和员工之间的联系，确保管理层全面了解员工需求和期待，有针对性地满足员工需求。对于企业内部控制中的短板和弱项，企业党组织可以通过密切联系员工的优势，倾听员工在内控建设方面的意见和建议，在企业内部形成建言献策的良好氛围，在企业管理层和基层员工之间形成良好的沟通渠道，有利于企业管理层更加清晰准确地发现管理漏洞和重大风险，从而有的放矢地采取内部管控措施，企业党组织对内部控制机制的民主构建、科学构建、有效构建发挥着不可替代的作用。

（3）党组织的参与能够丰富内部控制的监督形式。国企的监事会、财务部门、内部审计部门、法务部门均具有一定监督职责，对企业生产经营都能够起到一定的监督作用。从南宁市属国有企业统计数据来看，企业内部控制工作主要在财务和内部审计等部门，虽然能起到一定的监督作用，但监督手段还不够丰富。《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第29条明确规定，国企党组织要加强对制度执行的监督，加强对企业关键岗位的监督，强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的重点部门和单位的监督，突出“三重一大”决策、工程招投标、改制重组、产权变更和交易等重点环节的监督，严肃查处违规违纪问题。由此可见，这一监督内容与国家部委出台的内部控制系列规范范围是高度重合的。国有企业纪委能够通过举报信息及时发现企业内部违规现象，及时联合企业业务部门采取有效控制手段，防范和化解重大管理风险的发生，极大地丰富了内部控制的监督手段和措施。

3  党组织参与国企内部控制建设现状及存在问题

3.1  党组织参与国企内部控制建设现状

2021年初，根据南宁市国有资产监管部门的要求，南宁市各市管企业陆续开展内部控制机制建设完善工作。数家南宁市市属国企聘请第三方专业机构进行内部控制建设咨询。从第三方专业咨询机构反馈的情况来看，南宁市绝大部分市管国企未构建专门的内部控制机制，内部控制机能主要分散在企业业务管理制度中，表现在财务融资、内部审计、招标投标、工程建设等制度中与内部控制沾边的内容，而党建、纪检工作制度中与内部控制相关的更是少之又少。

近年来，在党中央以及相关政府部门的大力推动下，党组织参与国企内控建设工作已经从理论研究阶段向政策落实阶段迈进。但从目前各地方国企党组织参与内控工作的现状来看，仍然存在诸多有待完善的地方，一些国企内部控制机制存在突出的薄弱环节，党组织参与国企内部控制机制建设的深度和范围有限。一般来说，国有企业的党组织结构包括党委、党组、纪律检查委员会、工会、妇联、团委等组织，这些组织在党建工作方面负责的内容不同，因此在一定程度上对国有企业强化内部控制工作造成一些影响。在实践中，国企行政一把手往往兼任党组织一把手，党组织负责人如果参与到企业的实际经营管理中，会在一定程度上影响股东会和董事会的决策。在部分国企中，党组织参与企业内控建设的尺度与方式成为企业重点关注的问题之一，党组织与企业内控建设并行仍然是一个工作难点。党组织在企业内控建设中参与的程度会对企业发展产生不同影响，党组织如果不参与企业的实际经营管理，则无法有效实现党组织对企业的政治领导和组织领导；如果过度参与企业经营管理，则可能会对企业的董事会、经理层造成干扰。就国企的内部控制机制建设，党组织不参与，则工作不够重视难以推进；党组织过度参与，则可能影响董事会、经理层的职权。

3.2  党组织参与国企内部控制建设存在的问题

国企党组织存在的最大价值是强化政治建设，董事会存在的最大价值是提升决策的科学性，经营管理层存在的最大价值是执行企业战略发展决策。党组织在国企发挥政治核心作用，但不应是全面的核心作用，党组织参与作为政府干预的一种方式，其参与方式和程度会影响国有企业内部控制有效性。

（1）国企党组织参与内部控制建设没有可量化参照。从南宁市属国有企业的实践来看，部分国有企业党组织全面参与本企业的内部控制建设，但有的国有企业党组织却选择超然物外的立场。由于目前尚无文件明确规定党组织参与国企内部控制建设的原则、方式和机制。国有企业党组织介入企业内部控制机制建设可能存在随意性，参与深度与广度在国内外尚无可量化的参考标准。

（2）国企党组织参与内部控制建设存在模糊地带。国企党组织和董事会、监事会对企业的治理均具有一定的监督职能，各自的监督职能可能会存在一定的重合空间和模糊地带。如果国企党组织过度介入内部控制建设，可能会对董事会、监事会与管理层职能的正常行使产生干涉，降低董事会、监事会与管理层的工作热情与工作效力，从而导致内部控制建设慢作为、不作为的现象，甚至可能会影响董事会、监事会与管理层相互制衡的机制。

（3）因内部控制缺失产生的责任可能难以追究。如果因为内部控制的缺失导致重大国有资产损失，由于党组织在其中扮演的角色不清晰，可能会出现责任追究困难的情况。

4  党组织参与国企内部控制建设策略

4.1  正视党组织参与国企内部控制工作

《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》第2条规定，国有企业党组织必须推动国有企业深化改革，完善中国特色现代企业制度，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，为做强做优做大国有资本提供坚强政治和组织保证。内部控制建设是国有企业增强竞争力，提高抗风险能力的重要举措和关键措施，要进一步重视党组织参与国有企业内部控制机制的建设作用。在国有企业公司章程中进一步细化党组织参与公司治理，特别是参与股东会、董事会、经理层的决策程序和决策范围，明确党组织参与企业内部控制机制的方式，提高党组织介入国有企业内部控制建设的有效性和积极作用，将国有企业党组织参与企业内部控制的作用和成效纳入国有企业党组织书记述职考核范畴，将国有企业内部控制建设工作纳入党内巡视范围，以充分提高企业内部控制的有效性。

4.2  完善机制明确党组织参与的职权边界

国有企业内部控制机制的建设完全由党组织牵头不合适，国有企业党组织置身事外完全由董事会、经理层制定也不合适。《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》第15条规定，国有企业党委（党组）应当结合企业实际制定研究讨论的事项清单，厘清党委（党组）和董事会、监事会、经理层等其他治理主体的权责。该条款还明确规定了国有企业党组织前置研究讨论的事项范围。国有企业需要在公司章程中明确党建工作的具体内容，包括党组织的职责权限、运行机制、基础保障等重要事项，确保企业员工可以详细了解党建工作的具体细节。党组织参与企业内部控制机制的建设，要符合公司章程的规定，尤其要明晰参与董事会治理责任，防止党组织的权力滥用，避免党组织以参与企业治理为名行干预企业经营管理。

4.3  利用混改提升党组织参与内控机制建设的有效性

党中央在国企改革三年行动中明确指出需要通过国有企业改革全面推进我国混合所有制改革的发展进程。混改是新时代具有运营国有资本性质的改革主题和突破口，是破解国资国企问题的必由之路。国家对于混合所有制改革的范围要求不仅包括国有企业体制改革，也包括通过国有资本参股以及国有企业之间交叉持股的“双向混改”方式。要实现国企党组织与董事会等多个治理主体的对接和融合，外部投资者参与决策，能够迫使国企党组织通过其在董事会的代表有效参与决策，激发参与内部控制的热情，充分发挥企业党组织把方向、管大局、促落实的领导作用，把党的领导融入公司治理各环节，从而实现国资股东在董事会上到位。

4.4  突出党组织在营造良好内控环境上的优势

国企党组织的一项重要职能是引领企业文化建设。良好的内部控制环境是国有企业良好文化的重要组成部分。国有企业党组织应根据目前现有的经营理念、企业文化和管理体系，在企业内部营造内部控制文化，着重提高管理层内部控制意识，加强对管理层的风险意识引导，使管理层意识到内部控制的重要性。同时让基层员工意识到内部控制并不是只与个别部门或特定员工相关，而是涉及企业的每一名员工，需要转变员工的思想，让员工在内部控制实施过程中充分发挥主观能动性，将党建工作与内部控制文化充分融合，从而促进内部控制目标的实现。

5  结语

综上所述，党组织参与国有企业内部控制建设对于国有企业的高质量发展具有非常重要的意义。党组织有效参与国有企业内部控制机制建设，能够帮助国有企业优化内部管理，提升发展质量，管控风险隐患，预防和消除腐败行为的发生，从而促进国有企业的良好发展。由于受历史沿袭和发展水平的影响，国有企业党组织参与内部控制建设也呈现出较多差异，参与方式和参与程度尚无固定模式。随着我国社会主义市场经济的深化改革，国有企业深度参与国际市场竞争面临的风险挑战更加频繁。加强内部控制，降低风险隐患，关系到国有企业能否做大、做强、做优，国有企业党组织有效参与内部控制机制建设，是加强党对国有企业的领导，对国有企业高质量发展保驾护航的重要举措。

  责任编辑：陈秀娟